Ordonanța suspendării ratelor fermierilor propusă de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR) primește o lovitură devastatoare chiar din interiorul Guvernului.
Mai extact, într-un draft de răspuns al Ministerului Justiției referitor la proiectul de act normativ propus de MADR, se arată negru pe alb că ordonanța încalcă atât Constituția României și o serie de legi interne, cât și normele de drept europene ori pe de comerț ale Uniunii Europene.
În documentul intrat pe surse în posesia AgroTV, observațiile Ministerului Justiției cu privire la Ordonanța suspendării ratelor fermierilor fac referire, pe rând, la încălcarea separației puterilor în stat, a dreptului de proprietate, a Constituției, a regulilor de finanțare și de comerț ale țării și ale UE, precum și a dreptului creditorilor de orice fel în a-și asigura capitalul în fața debitorilor.
Ministerul Justiției apreciază că Ordonanța suspendării ratelor, în forma actuală, face o naționalizare prin expropriere a distribuitorilor, ceea ce legea națională și europeană nu acceptă, nefiind îndeplinite condițiile de suspendare a executării prevăzute de lege, și anume decesul debitorului, dacă e vorba de interesul unui minor, ori dacă există o situație excepțională definită prin lege ca fiind de risc național.
Totodată, Ministerul Justiției atrage atenția că nu sunt studii de impact pentru noul act normativ și cere aviz de la Ministerul Economiei și de la Ministerul Finanțelor, având în vedere că Ordonanța suspendării ratelor ar putea deregla grav ciclurile economice și financiare ale țării.
Foarte important de remarcat este că Ministerul Justiției apreciază că multe pasaje din textul ordonanței sunt scrise în dezacord total cu legile la care face referire.
Iată, mai jos, conținutul integral al documentului:
Către: Domnul Florin-Ionuț BARBU
Ministrul agriculturii și dezvoltării rurale
Ref: proiectul de ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.4/2024 pentru stabilirea unor măsuri de sprijin cu caracter temporar, destinate producătorilor agricoli în scopul gestionării efectelor fenomenului de secetă pedologică din anul 2023 și ca urmare a agresiunii Rusiei împotriva Ucrainei
Stimate Domnule Ministru,
Urmare adresei dvs. nr. 208046/12/09/2024, referitor la proiectul actului normativ sus-menționat, transmis în copie, vă comunicăm următoarele observații pentru a fi avute în vedere la definitivarea originalului proiectului:
Proiectul de act normativ are în vedere efectuarea unor intervenţii legislative asupra OUG nr. 4/2024 care au drept scop inserarea unui caz de suspendare de drept a rambursării datoriilor restante, a ratelor dobânzilor şi comisioanelor scadente, precum şi pentru interzicerea aplicării de către creditori a unor măsuri de recuperare a creanţelor scadente până la data de 31 decembrie 2025.
I. Observații cu caracter general
- Potrivit art. 115 alin. (4) din Constituția României, pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiții: existența unei situații extraordinare; existența urgenței reglementării și motivarea urgenței reglementării în cuprinsul ordonanței. Referitor la prima dintre condițiile menționate, respectiv „existența unei situații extraordinare”, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa că aceasta se referă la o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. De esența acesteia este caracterul obiectiv, „în sensul că existența sa nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență”.
2. În instrumentul de prezentare și motivare, pentru justificarea celor trei condiții necesar a fi îndeplinite pentru a emite o ordonanță de urgență, s-a specificat faptul că adoptarea acestor măsuri urgente se impune ca urmare a faptului că „există riscul generării de efecte sociale negative, din cauza restrângerii activităţilor şi desfacerii contractelor de muncă în domeniu’’, astfel că „se pot produce blocaje economice şi financiare”. Totodată, se prevede că producătorii agricoli autohtoni „sunt în imposibilitatea îndeplinirii la termenele stabilite a obligaţiilor contractuale asumate, prin neachitarea la termenele scadente a datoriilor”.
Apreciem că aceste justificări nu sunt suficiente să asigure respectarea condițiilor pentru emiterea unei ordonanțe de urgență, astfel cum sunt prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituția României. Este necesară completarea Notei de fundamentare și a preambulului proiectului cu justificări suplimentare din care să rezulte că există o situație extraordinară care impune adoptarea urgentă a acestor norme în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. În principiu, este necesară evidențierea cu mai multă claritate a consecințelor negative care s-ar produce în cazul neadoptării măsurilor propuse în regim de urgență. În jurisprudența CCR s-a reținut că nu este suficient să se demonstreze rațiunea, necesitatea, oportunitatea și utilitatea reglementării. Acestea, chiar dacă exprimă situații obiective, nu reprezintă o situație extraordinară a cărei reglementare să nu poată fi amânată și care să justifice, astfel, adoptarea unei ordonanțe de urgență (Decizia CCR nr. 859/2015). De asemenea, arătăm că potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 237/2020 „cu privire la îndeplinirea sau neîndeplinirea exigențelor constituționale se poate pronunța doar instanța constituțională”.
În raport cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție și ale art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, revine Curții Constituționale aprecierea asupra prezentării, într-o manieră cuantificabilă, a elementelor de fapt și de drept ale situației extraordinare, care impun a se recurge la această cale de reglementare. Cu toate acestea, observăm că preambulul prezentului proiect este aproape identic față de cel al OUG 4/2024, ceea ce poate fi de natură să genereze concluzia că situația care a justificat adoptarea OUG nr. 4/2024 pare să aibă o durată care să depășească orizontul unor măsuri temporare.
- Totodată, vă punem în vedere că obținerea avizului de oportunitate din partea Secretariatului General al Guvernului este necesară, în conformitate cu art. 31 din HG 561/2009.
II. În ceea ce privește textul proiectului, menționăm cele ce urmează:
- Cu privire la introducerea art. 61 facem precizarea că:
a. Este necesară să se precizeze expres diferența de sferă de aplicare între art. 3 alin. (1) şi art. 61 alin. (1) pentru că, în măsura în care anumite contracte de credit au făcut deja obiectul aplicării art. 3 alin. (1) din OUG nr. 4/2023 există riscul includerii acelorași contracte de credit şi în sfera de aplicare a art. 61 alin. (1). În acest sens, este necesară inserarea unor delimitări adecvate între cele două ipoteze menționate mai sus. Din această perspectivă, semnalăm că paralelismul legislativ este interzis conform art. 16 din Legea nr. 24/2000, iar normele propuse riscă să nu se integreze armonios în actul de bază contrar art. 61 alin. (2) din Legea nr. 24/2000.
b. În plus, spre deosebire de reglementarea din cuprinsul art. 3 alin. (1) din OUG nr. 4/2024 şi art. 2 alin. (1) din OUG nr. 37/2000, observăm că limitele temporale ale suspendării nu sunt determinate în cuprinsul art. 61, fiind necesară o revizuire a normei propuse în acest sens.
c. Textul proiectului reglementează o situație excepțională ce vizează suspendarea de drept a rambursării datoriilor restante, precum şi a ratelor, dobânzilor şi comisioanelor restante, fără a mai exista nici măcar posibilitatea ca un creditor să analizeze cererile de suspendare adresate de către debitori. Astfel, soluția propusă prin proiect este de natură să afecteze negativ drepturile creditorilor pentru categoriile de credite vizate de textul analizat.
Prin esența ei, această măsură de amânare a plății unor obligații contractuale reprezintă o restrângere a unor drepturi fundamentale ale creditorilor, respectiv drepturile lor de proprietate pe care se bazează creanțele împotriva producătorilor agricoli. Din acest motiv, pe planul compatibilității măsurilor propuse cu cadrul constituțional este necesar să fie analizată îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 53 din Constituție pentru reglementarea unor restrângeri de drepturi. În același timp, amânarea oricărei obligații de plată generează dobânzi în contul creditorilor. Subliniem că, în absența unor dobânzi, măsurile nu mai au conținut de amânare, ci de „expropriere”, dat fiind că se impune creditorilor să suporte sarcina amânării plății obligațiilor. Din acest motiv, creditorii au drept de regres împotriva statului pentru dobânzile neachitate, dat fiind că statul impune aceste măsuri prin Lege, ceea ce poate genera impact financiar.
În privinţa formulării art. 61, sintagma „suspendare de drept” trebuie înlocuită cu „suspendare la cerere”, deoarece solicitarea acesteia este prevăzută la lit. a) a aceluiaşi alineat. În caz contrar textul legal este contradictoriu.
d. în ceea ce priveşte asimilarea „stării de calamitate în agricultură” unui caz de forţă majoră ori caz fortuit, în sensul prevăzut la art. 1351 din Codul Civil menţionăm că nu am identificat o definiţie juridică a acestei sintagme[1], astfel că, în vederea individualizării existenţei sau nu a unui astfel de caz, respectiv dacă ne aflăm sau nu într-un caz de forţă majoră sau nu apreciem ca fiind necesară o definiţie a sintagmei utilizate.
[1] Potrivit art. 25 din Legea nr. 24/2000, În cadrul soluţiilor legislative preconizate trebuie să se realizeze o configurare explicită a conceptelor şi noţiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înţeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înţelegerea lor corectă şi a se evita interpretările greşite.
De asemenea, cu privire la art. 61 alin. 3, considerăm că se impune reformularea în sensul că „starea de calamitate” este prezumată ca fiind un caz de forţă majoră, deoarece aceeaşi stare nu poate constitui în acelaşi timp caz fortuit şi forţă majoră, iar prezumţia şi nu asimilarea este tehnica potrivită din punct de vedere al raţionamentului juridic.
- Cu privire la introducerea prevederilor art. 62 observăm că:
a. Norma propusă este neclară deoarece nu rezultă cu exactitate dacă executarea silită a fost începută şi urmează a se suspenda sau norma vizează neînceperea executării silite. De asemenea, pentru un plus de claritate în reglementare, propunem înlocuirea sintagmei „până la finele anului 2025” cu sintagma „31 decembrie 2025”.
b. La art. 62 nu există o justificare rezonabilă prin raportare la avantajele ce decurg din soluțiile propuse în proiect pentru agricultori, prin includerea la art. 62 a categoriei de furnizori de utilități, precum şi a distribuitorilor şi furnizorilor de resurse materiale agricole folosite la înființarea şi producția agricolă vegetală. Prin urmare, sunt necesare justificări concrete cu privire la aspectele sesizate, în caz contrar fiind necesară eliminarea acestora din cuprinsul normei propuse la art. 62. Mai mult decât atât, apreciem ca fiind necesar avizul Ministerului Energiei, Ministerului Economiei, Antreprenorialului şi Turismului şi ANRE.
c. Norma propusă interzice creditorilor instituţiilor financiare bancare, instituţii financiare nebancare, furnizorilor de utilităţi, precum şi distribuitorilor şi furnizorilor de resurse materiale agricole folosite la înfiinţarea şi producţia agricolă vegetală pentru o perioadă de aproximativ 15 luni, ope legis, executarea silită a „creanţelor acumulate’’, fără a se preciza categoriile de credite la care se referă ori categoriile de debitori.
În ceea ce privește soluția propusă, trebuie arătat, cu titlu general, că jurisprudența Curții Europene a consacrat, cu titlu de regulă, că executarea unei hotărâri, indiferent de instanța care a pronunţat-o, trebuie considerată ca parte integrantă a „procesului”, în sensul art. 6 din Convenţie, iar în ipoteza în care autorităţile sunt obligate să acţioneze în vederea executării unei hotărâri judecătoreşti şi manifestă abstenţiune, această conduită este apreciată ca angajând răspunderea statului, în condiţiile art. 6 paragraful 1 din Convenţie, obligaţia statului de a asigura celeritatea procedurilor judiciare fiind una de rezultat (a se vedea, spre exemplu, hotărârile din 29 august 1996, 26 septembrie 1996, 19 martie 1997, pronunţate în cauzele Di Pede împotriva Italiei, paragrafele 20 – 24, Zappia împotriva Italiei, paragrafele 16 – 20, Hornsby împotriva Greciei, paragraful 40.) De asemenea, în jurisprudenţa sa referitoare la neexecutarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi executorii pronunţate de către instanţele interne, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a sancţionat nu doar neexecutarea hotărârilor interne, dar şi întârzierea în executarea lor, inclusiv prin eşalonarea pe o perioadă nerezonabilă a sumelor datorate. Astfel, în cauza Hotărârea din 17 iunie 2003, pronunţată în cauza Ruianu împotriva României, paragraful 65, Curtea europeană a reţinut că dreptul la justiţie garantat de art. 6 din Convenţie protejează în egală măsură şi punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, care, într-un stat ce respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în defavoarea uneia dintre părţi. Prin urmare, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau amânată pe o perioadă lungă de timp.
Totodată, în sensul jurisprudenței constante a Curţii Europene a Drepturilor Omului, caracterul rezonabil al unei proceduri se analizează în funcţie de circumstanţele cauzei şi având în vedere criteriile consacrate în jurisprudenţa instanţei de contencios european al drepturilor omului, în special gradul de complexitate a cauzei, comportamentul reclamantului şi al autorităţilor competente, precum şi al importanţei pentru părţi a obiectului procedurii (a se vedea, spre exemplu hotărârile din 24 februarie 1992, 27 iunie 2000, 6 aprilie 2000, pronunţate în cauzele Pierazzini împotriva Italiei, paragraful 16, Frydlender împotriva Franţei, paragraful 43, Comingersoll împotriva Portugaliei, paragraful 19).
Privită în această cheie, soluția propusă prin proiect este de natură să afecteze grav drepturile creditorilor pentru categoriile de credite vizate de textul analizat, nefiind, în opinia noastră, de natură a răspunde cerinţei termenului rezonabil ce se circumscrie noţiunii de proces echitabil, care include şi faza executării, afectând, și în acest mod, drepturi fundamentale ale creditorului, respectiv dreptul la un proces echitabil şi dreptul de proprietate.
Tot astfel, soluția preconizată nu poate fi considerată una de natură a menţine un just echilibru între interesele debitorului şi cele ale creditorului, ci, dimpotrivă, se poate aprecia că creditorul suportă o sarcină disproporţionată şi excesivă în privinţa drepturilor sale. Prin urmare, soluția preconizată nu satisface, din perspectiva situației creditorului, exigenţele unui termen rezonabil, care să asigure deplina valorificare a dreptului său de creanţă, constituind, din acest punct de vedere, o ingerință disproporționată asupra dreptului; așadar, soluția legislativă propusă pune debitorul într-o situație privilegiată, favorabilă acestuia, cu afectarea vădită și evidentă a dreptului de proprietate și cu încălcarea flagrantă a statuărilor instanțelor judecătorești (executarea silită fiind, aşa cum am mai arătat, o etapă a procesului civil), dar și a dispozițiilor de principiu care stabilesc că neexecutarea în termen a unei obligații dă dreptul creditorului la daune-interese moratorii, fiind greu, dacă nu imposibil, de identificat o justificare obiectivă și rezonabilă pentru soluția propusă.
Cât privește instituția suspendării executării silite, amintim, în privința cazurilor de suspendare a executării silite prevăzute de lege, că NCPC stabilește astfel de ipoteze la art. 689 sau art. 721 alin. (4). Toate aceste ipoteze reglementează însă împrejurări
obiective, cum ar fi lipsa de ocrotire la minorului ori a celui care beneficiază de consiliere judiciară ori tutelă specială, moartea debitorului ori formulare unei contestații de către debitor sau terțul garant în procedură adjudecării bunurilor scoase la vânzare silită; or, nu acesta este cazul soluției de reglementare propuse de inițiator, împrejurările invocate nefiind de natură, în opinia noastră, să se încadreze în situațiile obiective pentru care ar putea fi suspendată temporar executarea silită.
De asemenea, în condițiile în care textul de lege instituie un regim juridic privilegiat pentru o categorie de debitori, acesta poate fi de natură a afecta și principiul egalității în drepturi a cetățenilor, dar și pe cel al înfăptuirii justiției în mod egal.
Arătăm că executarea silită, cea de-a doua fază a procesului civil, reprezintă modalitatea de punere în executare, cu ajutorul forței coercitive a statului, a titlurilor executorii care consacră drepturi subiective civile în favoarea subiectelor de drept, în această etapă, fiind, de altfel, aplicabile, cum am arătat, aceleași garanții convenționale, constituționale și legale corespunzătoare fazei de judecată, mai ales din perspectiva respectării dreptului de acces la justiție. Așa fiind, suspendarea în integralitate a procedurilor de executare silită pentru o anumită categorie de debitori ar avea semnificația unui blocaj absolut, susceptibil să afecteze de o manieră disproporționată drepturile creditorilor în raport cu avantajul oferit debitorilor, o astfel de măsură fiind foarte dificil de justificat în contextul actual, dar și prin prisma respectării exigențelor constituționale referitoare la promovarea acesteia pe calea delegării legislative.
În plus, este necesar ca proiectul să asigure compatibilitatea instrumentului de legiferare utilizat (OUG) cu dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție. În acest sens, arătăm că potrivit art. 115 alin. (6) din Constituție, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează»[1], dacă au consecințe negative în domeniul în care intervin, Guvernul având o competență de legiferare limitată în domeniile care vizează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție[2].
[1] Sensul acestor dispoziţii a fost stabilit de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1.189/2008, în care a statuat că „ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă <
[2] A se vedea considerentele din cuprinsul Deciziei Curții Constituționale nr. 150/2020.
Astfel, cu privire la art. 7 precizăm că acesta ar trebui eliminat, întrucât dispune suspendarea până la 31 decembrie 2025 a executărilor silite, ceea ce, așa cum am arătat mai sus constituie o afectare negativă a dreptului de proprietate al creditorilor în componenta sa de valorificare a creanțelor. În condițiile propuse, ar urma ca suspendarea executărilor silite să intervină pe cale de OUG pentru o perioadă de cel puțin 11 luni, cu diminuarea șanselor creditorilor de a-și mai vedea realizată creanța și cu generarea riscului ca aceștia să încerce recuperarea oricăror prejudicii suferite de la stat și, eventual chiar personal de la cei care au contribuit la promovarea acestor măsuri legislative.
d. De asemenea, prevederile art. 62 trebuie clarificate, deoarece în privința datoriilor cu scadențe ulterioare datei de intrare în vigoare a prezentei OUG nu pot exista măsuri de indisponibilizare sau de executare silită. Pe lângă că suspendarea executării silite sau a indisponibilizării presupune, în plus și în mod special, o justificare pe baza condițiilor art. 53 din Constituție, în același timp, semnalăm că suspendarea unei măsuri de indisponibilizare care are ca scop garantarea plății datoriei conduce la plasarea bunurilor în circuitul civil, cu consecința asupra creditorului de a nu-și va mai putea valorifica ulterior creanța, ceea ce este de natură să antreneze pentru stat consecința de a ajunge să fie obligat să garanteze creanțele respective, în locul bunurilor asupra cărora măsura de indisponibilizare a fost suspendată. În plus, proiectul nu clarifică situația acestor bunuri o dată ce se ridică suspendarea.
e. Referirea la „măsuri de exigibilizare” din cuprinsul tezei finale ar trebui să fie eliminată deoarece aduce neclaritate, acest termen nefiind consacrat legislativ.
f. Nu în ultimul rând, semnalăm că utilizarea unor sintagme de genul: „precum”, „alte asemenea” în cuprinsul textului propus pentru art. 62 este neclară, textele de lege edictate neputând avea un caracter exemplificativ.
3. Este necesară modificarea titlului OUG nr. 4/2024 precum şi a art. 1 din cuprinsul acestuia cu privire la fenomenul de secetă pedologică din anul 2024.
III. În ceea ce privește Nota de fundamentare, arătăm următoarele:
- De asemenea, textul propus pentru art. 61 este de natură a genera un regim juridic aparte pentru o serie dedebitori, măsura fiind de natură a aduce atingere art. 16 din Constituţie. Astfel, prin măsurile propuse se instituie posibilitatea pentru o categorie de debitori de a beneficia de suspendarea rambursării debitelor restante fără individualizarea în concret a unor criterii de natură a justifica diferenţa de tratament. Prin urmare, apreciem ca fiind necesară inserarea în cuprinsul Notei de Fundamentare a unor elemente concrete şi obiective de natură să justifice diferența de tratament juridic aplicabilă exclusiv pentru o anumită categorie de debitori.
- Achiesând la opinia exprimată cu privire la OUG nr. 4/2024 de către Consiliul Concurenţei prin adresa nr. 246/15.01.2024, nu putem să nu remarcăm similaritatea problematicii dezbătute atunci cu proiectul de faţă. Astfel, deşi proiectul priveşte cu precădere atenuarea efectelor secetei din anul 2024, sunt legate de proiect şi perioadele 2022-2023, faţă de care nu există o legătură directă. De altfel, posibilitatea debitorilor de a beneficia de o suspendare a plăţii ratelor în 2024 după ce au avut parte de acest remediu în 2023 în lipsa unui veritabil temei ar reprezenta o îmbogăţire fără justă cauză. De aceea, considerăm că actul normativ trebuie să clarifice legătura dintre perioada în care a avut loc calamitatea şi perioada în care se poate cere suspendarea.
- În raport de obiectul de reglementare al proiectului de OUG este necesar un punct de vedere din partea Consiliului Concurenţei, BNR şi Asociaţiei Române a Băncilor din perspectiva evaluării impactului proiectului asupra pieţei serviciilor de creditare.
Precizăm faptul că răspunderea pentru elaborarea proiectului de act normativ, inclusiv, pentru impactul normelor tehnice, necesitatea și oportunitatea promovării acestuia, precum și pentru realitatea și corectitudinea datelor prezentate revine co-iniţiatorului, în calitate de autoritate publică de reglementare în domeniu, Ministerul Justiției avizând proiectul exclusiv din punct de vedere al constituționalității și legalității, precum și potrivit cerințelor normelor de tehnică legislativă, în condițiile legii.
Cu deosebită considerație,
Alina – Ștefania GORGHIU
Ministrul Justiției
este parte a
